Riskieren wir, dass etwas funktionieren könnte.

Administration

Konzeptpapier zur Enquete-Kommission für die Berliner Verwaltung
von Sebastian Czaja und Florian Swyter

Eine leistungsfähige Verwaltung ist der Schlüssel für eine funktionierende Stadt. Gleich, ob es um die An-/Ummeldung des Wohnsitzes oder eines Gewerbes geht, ob es sich um die Bewilligung eines Bauantrags oder um die Zulassung von Fahrzeugen handelt: Bürgerinnen und Bürger, Unternehmerinnen und Unternehmer erwarten zu Recht von ihrer Verwaltung, dass sie die steuerfinanzierten Dienstleistungen schnell und unkompliziert erledigt.
Die Bürgerinnen und Bürger sind aber nicht nur als direkte „Kunden“ auf eine leistungsfähige Verwaltung angewiesen, sondern auch mittelbar bei der Bildung, beim Verkehr, bei der Digitalisierung und dem Wohnungsbau. Auch in diesen essentiellen Lebensbereichen ist eine leistungsfähige Verwaltung Grundvoraussetzung, um den Investitionsstau abzubauen und Berlin für die Zukunft weiterzuentwickeln.

Zum Leitbild einer leistungsfähigen Verwaltung gehört, dass sich diese auf ihre Kernaufgaben konzentriert und sich nicht in jeden Lebensbereich einmischt, sondern Rücksicht auf persönliche Freiheitsrechte nimmt und das eigenverantwortliche Leben der Bürgerinnen und Bürger unterstützt. Grundsätzlich muss bei allen Aufgaben die Frage gestellt werden, ob die Verwaltung überhaupt diese Tätigkeit ausüben muss, ob nicht auch freie Träger oder ob privatwirtschaftliche Unternehmungen diese günstiger, schneller und effizienter übernehmen können. Die Diskussion zur Staatsaufgabenkritik ist nicht abgeschlossen.

Berlin ist derzeit von dem Leitbild einer leistungsfähigen Verwaltung weit entfernt. Seit den letzten Jahren ist die kuriose Situation entstanden, dass trotz erheblich gestiegener Steuereinnahmen des Landes der Stillstand fortdauert. Hauptgrund hierfür ist, dass die veraltete Verwaltungs- und Personalstruktur Berlins die Entwicklung blockiert. Bei dieser Blockade spielen auch Berliner Besonderheiten eine entscheidende Rolle, die Berlin als größter Stadtstaat und Hauptstadt prägen.

Die Organisation der Bezirke ist auf struktureller Ebene historisch bedingt inkonsequent und intransparent. Durch das Selbstverständnis als Kollegialorgan im Rahmen der Einheitsgemeinde sind die Bezirksämter Teil der Verwaltung – die Bezirksverordnetenversammlungen haben hingegen keine legislative Funktion. Sie können zwar durch Beschlüsse in die operative Verwaltung des Bezirksamtes eingreifen, haben aber selbst keine abschließenden Entscheidungsbefugnisse. Zugleich liegt die Kontrollfunktion für alle zwölf Bezirke beim Abgeordnetenhaus, das insbesondere in Haushaltsfragen sehr stark in die Bezirksverwaltungen eingreift.

Das Ziel einer Verwaltungsreform muss sein, diese Intransparenz und Blockademechanismen endlich aufzuheben und die Grundlagen für eine funktionierende Verwaltung zu schaffen – damit Berlin den zukünftigen Herausforderungen der wachsenden Stadt gerecht wird. Dieses Ziel erreicht man nur mit einer mutigen und konsequenten Reform. Hierzu gehört vor allem die Änderung der Rechtsgrundlagen und eine Organisationsänderung, damit eindeutige Zuständigkeitsregelungen zwischen Hauptverwaltung und Bezirken geschaffen werden.

Zuständigkeiten klar trennen – Bürgernähe verbessern

Zukünftig soll für eine Leistung nur noch eine Ebene zuständig sein – entweder die Landes- oder die Bezirksebene. Einzelne Aufgaben bei der Hauptverwaltung zu zentralisieren und wiederum in anderen Bereichen den Bezirken die alleinige Zuständigkeit zuzuweisen, schafft transparentes Verwaltungshandeln. Leitend hierbei muss das Subsidiaritätsprinzip sein: der Fokus auf die Bürgernähe. Soweit Bürgerdienstleistungen durch Bezirke erbracht werden können, sollten diese auch dafür zuständig sein. Die Bürger haben einen Anspruch, dass Leistungen möglichst wohnortnah zur Verfügung gestellt werden und die Verantwortlichen in der Verwaltung ebenfalls wohnortnah erreichbar sind. Die Kompetenzen der Bezirke müssen daher bereits mittelfristig gestärkt werden.

Um den Aufgaben der wachsenden Stadt gerecht zu werden, müssen die Bezirke sowohl in der Mittelzuweisung als auch in der Personalausstattung stärker berücksichtigt werden. Die Bezirke sollen durch das Bezirksamt und die Bezirksverordnetenversammlungen für die ihnen zugewiesenen Aufgaben abschließende Entscheidungen treffen können.
Themenbereiche mit gesamtstädtischem Charakter sind in gesamtstädtischer Zuständigkeit zu konzentrieren. Dazu gehören z.B. großflächige Planungen, übergreifende Verkehrsstrukturen und die Wirtschaftsförderung. Darüber hinaus gehende fachliche Eingriffsrechte der Senatsverwaltungen müssen aufgelöst werden.

Bei Tätigkeiten, die nicht der politischen Steuerung, sondern der bloßen Durchführung von Aufgaben dienen (Immobilienverwaltung, Grünflächenpflege etc.) sollte den Bezirken die Möglichkeit eingeräumt werden, diese über mehrere Bezirke zu bündeln oder der Hauptverwaltung zuweisen. Die Bezirke oder die Hauptverwaltung sollen die ihnen übertragenen Aufgaben eigenverantwortlich an private Betreiber, eine Landesgesellschaft oder eine von mehreren Bezirken betriebene Gesellschaft vergeben können. Grundsätzlich muss in jedem Bereich geprüft werden, auf welcher Ebene die jeweiligen Leistungen mit einem Höchstmaß an Bürgernähe, Qualität und Schnelligkeit erbracht werden können. Mit diesem Leitprinzip muss das Allgemeine Zuständigkeitsgesetz (AZG) überarbeitet werden.

Politisches Bezirksamt

Um die Umsetzung und Zuordnung von politischen Maßnahmen der Verwaltung zu verbessern, ist ein größerer Spielraum bei der Besetzung von Bezirksämtern erforderlich. Bezirke als politische Interessenvertreter der Bevölkerung vor Ort müssen gestärkt werden. Dies ist nur bei einer klaren Zuordnung von politischer Verantwortung möglich. Das politische Bezirksamt soll als Mitspieler in der Berliner Verwaltung gestärkt werden und eine Stimme erhalten, die auch wahrgenommen wird. Die Bezirksverordnetenversammlungen müssen zu echten Kommunalparlamenten ausgebaut werden.

Bisher werden die Bezirksstadträte nach Fraktionsproporz gewählt. Damit fehlt eine klare Verantwortungszuordnung zwischen Regierung und Opposition. Es fehlt ein Anreiz für eine gute Bezirkspolitik, denn es fehlt das Risiko für die Parteien, nach Wahlen nicht mehr an der Bezirksregierung beteiligt zu werden. Daher muss im Rahmen einer Verfassungsreform das Politische Bezirksamt eingeführt werden: die Wahl der Bezirksstadträte durch Koalitionen in den Bezirksverordnetenversammlungen. Die Zuordnung politischer Verantwortlichkeiten bei Erfolgen und auch Misserfolgen wäre so deutlich klarer. Die Programme der politischen Mehrheit wären maßgeblich für die Umsetzung von Politik. Die Abschaffung der Wahl der Stadträte nach Proporz hätte zudem den Vorteil, dass keine Stadträte mit der Umsetzung von Programmen beauftragt werden, die sie auf einer politischen und inhaltlichen Basis nicht unterstützen.

Mehr Transparenz im Verwaltungshandeln wäre so auch gegeben. In diesem Zusammenhang braucht es eine Stärkung der Bezirksverordnetenversammlung als Kontroll- und Initiativ-
instanz.

Der Rat der Bürgermeister, der sich zu einem landespolitischen Verhinderungsgremium verselbstständigt hat, ist überholt und sollte abgeschafft werden. Stattdessen sollte der Austausch in den Fachgremien auf Amtsleiterebene bei auftretenden Probleme nach dem Best Practice-Ansatz intensiviert werden, auch wenn gegebenenfalls nur ein Bezirk betroffen ist. Diese Fachgremien dürfen – anders als heute inzwischen üblich – nicht über finanzielle Verteilungsfragen zwischen den Bezirken beraten.

Personalentwicklung

Durch eine neue Zuweisung der Zuständigkeiten ergeben sich Möglichkeiten, die Berliner Verwaltung zu verschlanken, moderne Führungsstrukturen zu implementieren und die Strukturkrise im Bereich des Verwaltungspersonals anzugehen. Hoher Krankenstand und die Pensionierungswelle stellen die Verwaltung in den nächsten Jahren vor Herausforderungen. Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter brauchen für ihre Arbeit und ihren Einsatz Anerkennung und Wertschätzung. Weiterhin muss in den zentralen Senatsverwaltungen der Personalbestand für rein administrative Tätigkeiten reduziert und stattdessen an entsprechenden Stellen zusätzliches Personal bereitgestellt werden, die direkte Dienstleistungen für die Bürgerinnen und Bürger erbringen.

Ein modernes Leistungsmanagementsystem für die Verwaltung, um Ausgaben zukünftig nachhaltig überwachen zu können und frühzeitig gegenzusteuern, ist ein weiterer Kontrollmechanismus, der sinnvoll und notwendig erscheint. Schließlich muss für Berlin und seine Bezirke eine strategische Personalbedarfsplanung für die gesamte Verwaltung durchgeführt werden.
Informations- und
Kommunikationstechnologien

Neben einer Fokussierung auf Kernaufgaben muss die Effizienz der öffentlichen Verwaltung durch modernere Strukturen gesteigert und der Einsatz zeitgemäßer Informations- und Kommunikationstechnologien sichergestellt werden. Nur durch verbindliche einheitliche Standards in der Informations- und Kommunikationstechnik für die Berliner Verwaltung lässt sich eine effizientere Zusammenarbeit und Kommunikation zwischen den Bezirken und der Hauptverwaltung, die ebenfalls Ziel der Reform sein muss, gewährleisten.

Bei der Modernisierung der Verwaltung wird der Digitalisierung eine Schlüsselrolle zukommen. Die Umsetzung des E-Government-Gesetzes muss vorrangig angegangen und mit Maßnahmenplänen und ausreichender Haushaltsmitteln hinterlegt werden. werden. Eine digitalisierte Verwaltung kommt allen zugute. Zum einen der Verwaltung selbst, die ihre Abläufe und Entscheidungsprozesse schneller, transparenter und effizienter organisieren kann. Einen „Aktensucher“, der abgeheftete Vorgänge in Papierform aufzufinden hatte, wie 2015 im LaGeSo, darf es nie wieder geben.

Zum anderen profitieren vor allem die Bürgerinnen und Bürger von einer digitalisierten Verwaltung. Wenn Verwaltungsdienstleistungen online verfügbar sind und durchgeführt werden können, spart dies erheblich Zeit, weite Wege und schafft mehr Transparenz. Es profitieren selbst die Bürgerinnen und Bürger, die Verwaltungsdienstleistungen nicht online in Anspruch nehmen wollen, da in den Bürgerämtern mehr Kapazitäten frei werden. Kurz: Eine digitalisierte Verwaltung ist für alle ein Gewinn.

Berlin soll zu einem beispielhaften Bundesland für E-Government-Lösungen werden, daher braucht die Stadt einen verbindlichen Zeit- und Maßnahmenplan, der über das reine
E-Government-Gesetz hinausgeht und festschreibt, welche elektronische Bürgerdienstleistungen ab wann den Berlinerinnen und Berliner zur Verfügung gestellt wird. Berlin muss seine „Ja, aber“-Kultur überwinden und mit zeitnaher Lösungskompetenz die notwendigen Verwaltungsmodernisierungen vorantreiben.

Das Bürgerservicekonto verspricht im Moment mehr, als es halten kann. Es braucht deshalb die digitalen Verwaltungsdienstleistungen, um einen wirklichen Mehrwert für die Bevölkerung zu erreichen. Der erste Schritt bei allen E-Government-Lösungen ist die Überprüfung der bisherigen Verwaltungsabläufe, um diese dann modernisiert zu digitalisieren. Um diese Aufgabe zu meistern, muss die Verwaltung die eigene Komfortzone verlassen, die Taktzahl der internen Innovationen deutlich steigern und Impulse von außen zulassen – beispielsweise von smarten Start Up-Lösungen.

Open Source Software bietet Vorteile bei zahlreichen Diensten, weshalb deren Einsatz der Regelfall sein sollte. Der Einsatz proprietärer Software in der Verwaltung sollte hingegen nur in begründeten Einzelfällen stattfinden. Über die einheitliche Vorgabe offener Standards für Kommunikationsschnittstellen der Berliner Verwaltung (zu den Bürgerinnen und Bürgern, zu den Unternehmen und zwischen den Behörden) soll die Effizienz der Kommunikation erhöht und der Wettbewerb verschiedener Lösungen gefördert werden.

Zusammenfassung

  • Im Rahmen einer Verwaltungsreform müssen folgende Bereiche vorrangig angegangen werden:
  • eine Prüfung der Verteilung der Aufgaben zwischen Bezirks- und Hauptverwaltung, insbesondere Überarbeitung des Allgemeinen Zuständigkeitskatalogs des Gesetzes über die Zuständigkeiten in der Allgemeinen Berliner Verwaltung (AZG) mit besonderem Bedarf in Hinblick auf die Aufgaben und Zuständigkeiten der Bürgerämter
  • die Einführung eines politischen Bezirksamts (mehr als eine Zählgemeinschaft) mit parlamentarischer Funktion der Bezirksverordnetenversammlungen und Möglichkeiten zur parlamentarischen Kontrolle der Bezirksämter
  • eine Neuverteilung von Finanzmitteln zwischen Senat und Bezirken (in der Personal- und Sachmittelausstattung)
  • ein zügiger und umfassender Ausbau der Informations- und Kommunikationstechnik zwischen den Bezirken und der Hauptverwaltung mit einem kohärenten System mit einheitlichen Standards.